전세값이 집값을, 집값이 전세값을 밀어올리는 악순환 끝내려면…

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[국내외 공공토지임대 방식 개발 사례 및 시사점] 2. 해외 공공토지임대 개발 모델 사례와 성공 요인

이성영 희년함께 토지정의 팀장 | 기사입력 2020.12.14. 08:18:20 최종수정 2020.12.14.

 

 

김현미 국토교통부 장관의 후임으로 변창흠 한국토지주택공사 사장이 내정되었다. 언론들은 차기 국토부 장관의 정책 기조에 촉각을 곤두세우며 그의 과거 발언과 글을 샅샅이 뒤지며 기삿거리를 찾고 있다. 하지만 트집 잡기 식 기삿거리보다는 지금의 과열된 부동산 시장 심리를 어떻게 식힐지, 시장이 과열되지 않도록 하기 위해서는 어떤 부동산 정책을 써야 할지에 대해 논의하는 것이 사회 발전에 더 이로울 듯하다.

 

변창흠 국토교통부 장관 후보자는 부동산 시장의 과열을 막는 방식의 주택 공급을 중시하는 성향으로 알려져 있다. 시세 차익을 얻기 위한 주택 구입보다 해당 지역에 집이 꼭 필요한 사람에게 돌아갈 수 있는 주택 공급 방안에 대해 오랫동안 연구와 실무 경험을 쌓아온 학자이다. 주택 공급을 하되 시세 차익을 얻기 위한 목적보다는 실수요를 위한 주택 공급 방안으로 토지임대부, 환매조건부, 지분공유형 주택 등이 있다.

 

국토부 장관 청문회가 시작되면 토지임대부 분양주택(보금자리주택)에 대한 비판이 보수언론과 야당 중심으로 봇물 터지듯 터져 나올 것으로 예상된다. 트집 잡기 식 비판이 아니라 대한민국 부동산 시장의 발전을 위한 건설적인 비판이 될 수 있도록 한국의 토지임대부 분양주택 모델이 실패한 이유와 해외의 성공적인 공공토지임대 개발 사례들을 소개하고 공공토지임대 개발이 성공하기 위한 조건들을 살펴본다.

 

☞ 1. 한국의 토지임대부 분양주택 역사와 실패 요인

 

서울 국공유지 분양 : 황금알을 낳는 거위의 배를 가르는 정책

 

서울 아파트 가격 폭등으로 민심의 이반이 심각하던 지난 여름, 정부는 8.4 공급 확대 정책에서 서울의 국공유지를 죄다 끌어모아서 아파트를 짓겠다고 발표했다. 용산 정비창 부지, 서초동 국립외교원 유휴부지, 과천 정부청사, 마포 서부면허시험장 등 서울 및 과천 주요 도심에 있는 국공유지에서 공공임대와 분양아파트를 지어 아파트 가격 폭등을 진정시키고자 하는 의도가 엿보이지만 부동산 시장 안정 효과도 불확실할 뿐만 아니라 진행 과정에서의 난관을 헤쳐나가기가 쉽지 않다.

 

일단 도심 국공유지를 활용한 공공임대 및 분양아파트 공급 방식은 진행 과정의 반발이 만만치 않다. 공공임대주택을 짓겠다고 하니 여당 지자체장들과 국회의원들이 앞장서서 반대하고 있는 국면이다. 공공임대주택에 대한 지역민들의 여론이 좋지 않은 까닭이다.

 

도심 국공유지 분양주택 공급이 집값을 안정시키는 효과가 있는지도 의심스럽다. 공공분양으로 시세보다 대폭 저렴한 아파트를 공급한다고 하면 막대한 시세 차익을 기대하며 해당 지역들로 위장 전입과 이사 수요가 늘어나게 된다. 3기 신도시 등 사전 청약 해당 지역의 전세 수요가 급증하는 이유는 청약에서 유리한 위치를 점하기 위해 많은 사람들이 해당 지역으로 이사를 가고 있기 때문이다. 해당 지역에 신규아파트가 대량 공급되기 전까지 단기적으로는 전세가 상승이 집값을 밀어 올리고 오른 집값이 전세가 상승을 밀어 올리는 악순환이 이뤄진다.

 

더 큰 문제는 그렇지 않아도 얼마 남지 않은 서울과 수도권의 국공유지의 소유권을 민간에 넘기는 방식은 다음 세대가 활용해야 할 정책 수단들을 모조리 당겨 쓰는 '내일은 없는, 오늘만 사는' 정책이라는 점이다.

 

서울과 수도권의 국공유지는 미래세대들도 함께 사용해야 할 중요한 자원이다. 당장 부동산 폭등으로 인한 민심 이반이 심각하다고 해서 서울의 얼마남지 않은 국공유지를 모조리 내다 판다면, 미래 언젠가 발생할 서울 집값 폭등 국면에서 대처할 수 있는 방법이 없다.

 

인구가 집중하고, 교통시설 등 기반시설 투자가 지속적·집중적으로 이루어지는 서울과 같은 대도시의 집값 폭등은 주기적으로 발생하는 문제이다. 그렇기에 희소자원인 서울과 수도권의 국공유지는 공공이 계속해서 보유하고 있어야 한다. 그래야만 미래 언젠가 집값이 폭등하고 투기심리가 불붙을 때 정부가 사용할 수 있는 정책 수단이 남을 수 있다.

 

이러한 방식을 달성할 수 있는 주택 공급 정책이 토지는 공공이 소유하고, 건물은 개인에게 분양하는 토지임대부 분양주택 모델이다. 토지임대부 분양주택 모델은 국공유지를 활용하면 성공 가능성이 대폭 높아진다.

 

공공토지임대방식의 대표적인 성공 모델인 미국 뉴욕 배터리파크 시티와 네덜란드 암스테르담 동항구 지역 사례를 통해 용산 정비창 등 도심에 있는 국공유지에 토지임대부 분양주택 적용방안을 검토해본다.

 

시장친화형 공공토지임대 개발모델 : 뉴욕 배터리파크 시티

 

뉴욕 로어 맨해튼 서쪽 허드슨 강변에 있는 배터리파크 시티(Batttery Park City)는 토지는 뉴욕시가 소유하고 민간에게 토지를 임대하는 방식으로 개발한 대표적인 도시재생 성공 사례이다. 배터리파크 시티는 현재 세계 금융 센터(WFC)와 뉴욕 상품 거래소를 포함한 상업 및 업무지구와 수변공원, 각종 문화시설이 갖추어진 쾌적한 주거지구가 조성되어 있으며 1만6000명(2018년 기준)이 거주하고 있다.

 

허드슨강 수면을 매립하여 만든 배터리파크 시티는 매립한 토지를 개발하여 일시에 매각하는 방식을 취하지 않았다. 1972년 2억 달러의 장기 채권을 발행해 초기 개발 비용을 조달하고 필요한 수요만큼 점층적으로 개발하여 토지를 임대하는 방식을 사용했다. 2억 달러의 장기채권은 2014년까지 전액 상환하는 조건으로 발행되었기에 단기간에 개발 비용을 상환해야 한다는 압박에서 벗어나 토지를 저렴한 가격에 매각해야 하는 일시분양 방식이 아닌 토지임대 방식을 선택할 수 있었다. 배터리파크 시티는 초기 2억 달러 채권 발행 이후에는 사람이 모이고 도시가 발전하면서 올라간 토지임대료로 추가 개발 비용을 확보하여 인근 지역을 개발하는 선순환 방식으로 개발 비용을 조달하였다.

 

▲ 미국 뉴욕시 배터리파크 시티 전경

 

현재 배터리파크 시티의 토지를 관리하는 배터리파크 시티 개발공사(Batttery Park City Authority)는 토지임대료와 건물에 대한 재산세로 채권 원금과 이자, 인프라 건설 및 지역 내 필요한 예산을 다 조달하고, 남는 이익금을 뉴욕시에 돌려주고 있다.

 

배터리파크 시티 개발공사 초대 회장인 Charles J. Urstadt의 발언에 따르면 2007년까지 14억 달러 이상이 뉴욕시로 돌아갔다고 한다. 이후로도 지금까지 해마다 약 2억 달러가량의 이익금이 뉴욕시에 돌아가고 있다. 배터리파크 시티 자체 토지임대료와 재산세로 배터리파크 시티의 개발 및 관리 비용을 다 충당하고도 해마다 2억 달러를 뉴욕시에 지원하는 배터리파크 시티는 뉴욕시 입장에서는 황금알을 낳는 오리 역할을 톡톡히 하고 있다.

 

배터리파크 시티 개발에 있어 특이한 지점은 계층혼화(소셜믹스)를 포기하고 고급 주거 방식으로 개발했다는 점이다. 고급 주거 공간에서 발생하는 높은 토지임대료로 뉴욕시의 저소득층 주거 공급에 필요한 자금을 지원하는 교차보조 방식을 선택했다.

 

배터리파크 시티 개발 원안은 저소득층 20%, 중산층 60%, 고소득층 20% 구성의 소셜믹스 주거 공급 계획이었지만 뉴욕주와 뉴욕시는 협의를 통해 배터리파크 시티 내 주택은 인접한 금융 업무 지구의 주거수요에 맞추어 임대료가 높은 고급주택을 공급하는 방식으로 바꾸었다. 현재 배터리파크 시티 내 대부분의 주택은 시장 임대료 수준의 주택으로 공급되고 있다. 배터리파크 시티는 저소득층 주거 공급을 위한 입지 제공보다 저소득층 주거 공급을 위한 재정 지원을 하는 방식으로 뉴욕시 저소득층 주거 공급에 기여하고 있다.

 

사회적경제 공공토지임대 개발모델 : 네덜란드 암스테르담 동항구 지역

 

네덜란드 암스테르담 동항구 지역 도시재생 사례도 공공토지임대 개발 방식의 좋은 모델이다. 항만 및 산업단지로 사용되었다가 낙후된 공간으로 전락했던 암스테르담시 동항구 지역은 1980년대 중반부터 2000년대 중반까지 약 30여 년에 걸쳐 주거와 일자리, 문화, 예술, 상업이 잘 어우러진 활기찬 도시 공간으로 바뀌었다.

 

동항구 지역에는 현재 약 8600채 주택에 주민 1만8000명이 거주하고 있으며 연간 30만 명이 이용하는 국제유람선터미널과 호텔, 여러 박물관과 음악회장도 위치하고 있다. 동항구 지역은 뉴욕 배터리파크 시티와 달리 서로 다른 소득계층이 어울리도록 사회주택과 자가소유를 골고루 섞어 공급한 결과 현재 총 주택 중 40%는 자가소유, 37%는 주택협회가 소유한 사회주택, 23%는 민간임대이다.

 

▲ 네덜란드 암스테르담 동항구 지역 엔트레폿-베스트 개발 후 전경(출처: www.atelierpro.nl)

 

동항구 지역의 개발 비용을 살펴보자. 암스테르담은 시 행정구역 전체 80%에 달하는 면적을 시정부 소유의 토지로 보유하고 있었기에 동항구 지역 개발에 있어 암스테르담 시는 토지 매입 비용 부담을 덜 수 있었다. 개발 주체의 입장에서는 초기 개발 비용이 높으면 부채와 이자 비용의 부담으로 토지를 일시 매각하고자 하는 유혹이 커진다. 동항구 지역 개발은 토지 매입 비용 부담을 덜 수 있었기에 토지를 매각하지 않고 임대하는 방식으로 개발을 진행할 수 있었다.

 

암스테르담 동항구 지역의 개발 방식은 뉴욕 배터리파크 시티와 유사하다. 개발 비용 조달을 위해 채권을 발행하지 않았지만 약 1조 3천억 원의 은행 대출을 통해 기존 산업체가 보유한 토지임차권(지상권)과 네덜란드 철도청이 소유한 토지 매입 비용을 충당했다. 이러한 대출 비용은 향후 발생하는 토지임대료로 다 충당할 수 있었다. 동항구 지역 역시 토지임대료가 개발 비용을 초과하는 수준으로 발생하였기에 동항구 지역의 개발 이익은 암스테르담 낙후지역의 도시재생 사업의 적자를 보전하는데 사용되었다.

 

공공토지임대 개발 모델 성공 요인

 

미국 뉴욕시 배터리파크 시티와 네덜란드 암스테르담 동항구 지역 개발 사례를 비교해보면 공공토지임대방식으로 지속가능한 개발을 이루어낼 수 있는 성공 요인을 도출할 수 있다.

 

① 도심 국공유지 활용

 

첫 번째는 도심 국공유지를 활용한다는 점이다. 미국 뉴욕과 네덜란드 암스테르담은 글로벌 경쟁력을 갖춘 국제도시이다. 이러한 글로벌 도시는 인구가 감소할 가능성이 매우 낮다. 뉴욕 배터리파크 시티와 암스테르담 동항구 지역 개발 사례는 향후 인구가 집중되고 경제성장 가능성이 높은 도시의 국공유지는 토지의 일시매각 방식보다 토지임대방식이 공공의 재정수입을 확보하는데 있어 효율적임을 입증하는 좋은 사례이다.

 

뿐만 아니라 매립지를 활용한 배터리파크 시티와 개발 지역 대부분이 국공유지였던 동항구 지역 개발 사례는 국공유지는 토지의 일시 매각방식보다 토지임대 방식으로 개발하는 것이 더 효과적임을 보여주고 있다. 토지가 국공유지라면 초기 개발 비용의 대부분을 차지하는 토지 매입 비용을 줄일 수 있기에 초기 개발 비용을 대폭 낮추어 개발 주체가 긴 호흡으로 개발 수익과 비용의 균형을 맞출 수 있는 여유가 생기고 채권 발행 및 대출에 있어서도 부담을 덜 수 있는 장점이 있다.

 

뉴욕 배터리파크 시티와 암스테르담 동항구 지역 개발사례는 향후 인구감소의 가능성이 없는 글로벌 도시 국공유지는 토지매각방식보다 토지임대방식이 황금알을 낳는 거위임을 입증하는 사례이다.

 

② 제도의 경로의존성을 인정하는 개발

 

미국은 계층혼화(소셜믹스)의 문화적 전통이 약한 나라이지만 네덜란드는 계층혼화 문화가 강한 대표적인 국가이다. 뉴욕 배터리파크 시티와 암스테르담 동항구 지역 개발 사례는 자신들의 전통과 문화를 잘 살린 방식으로 도시를 개발하였다. 제도 설계에 있어 ‘경로 의존성’은 매우 중요하다. 일련의 사건들로 인해 어떤 집단에서 특정한 방식과 흐름이 고착화되었다면 굳이 그 흐름을 거스르면서 제도를 만드는 것 보다 그 흐름에 맞추어서 변화를 주는 것이 효과적이라는 것이 경로의존성의 가지는 함의이다. 가능하다면 개혁은 기존의 제도에 급격한 변화를 주기보다는 기존의 문화와 전통을 인정하면서 변화를 주는 것이 개혁의 성공가능성을 높인다. 제도의 경로 의존성이라는 측면에서 볼 때 뉴욕 배터리파크 시티와 암스테르담 동항구 지역의 개발 사례는 제도의 경로 의존성을 충실히 구현한 사례이다.

 

배터리파크 시티는 소셜믹스의 전통이 약한 미국의 문화를 반영하여 무리하게 소셜믹스를 진행하기보다는 소셜믹스는 과감하게 포기하고 고급 주거지로 개발하여 거기서 나오는 높은 토지임대료로 뉴욕의 저소득층 주택을 마련하는 재정지원이라는 목표를 분명하게 잡고 개발을 진척시킨 반면 암스테르담 동항구 지역은 계층혼화의 전통을 반영하여 자가소유와 사회주택, 민간임대가 고루 섞여 있는 구조이다.

 

③ 개발 비용의 선순환

 

공공토지임대방식의 개발은 외부보조금에 대한 의존을 최소화하는 '자기재정조달(self-financing)'형 개발을 구현할 수 있다. 전체가 매립지인 뉴욕 배터리파크 시티와 대부분이 국공유지였던 암스테르담 동항구 지역은 토지 매입 비용이 거의 들지 않은 덕분에 초기 개발 비용이 낮아 채권 발행 및 이자 부담이 가벼웠다. 저렴한 초기 개발 비용은 부지 조성 후 토지를 낮은 가격으로 일시 매각하는 방식이 아니라 부지를 단계적으로 개발하며 토지를 임대하는 방식을 취할 수 있었다. 시간이 지날수록 상승하는 토지가치를 토지임대료로 환수하여 다음 단계의 개발 비용으로 사용하는 개발 비용의 선순환을 만들어냈다. 공공토지임대 개발모델은 도시가 발전할수록 올라가는 토지가치는 해당 지역의 개발비 용뿐만 아니라 다른 지역의 저소득층 주거복지 비용으로까지 지원하는 선순환을 일으킨다.

 

로또분양과 공공임대 저항을 줄일 수 있는 대안적 주택 공급 모델

 

지난 8.4 공급 대책에서 주택 공급 방식은 공공분양주택과 공공임대주택이 주를 이루었다. 문제는 시세보다 대폭 저렴하게 공급되는 공공분양은 '로또아파트'라는 비난을 받고, 공공임대주택 공급은 '낙인효과'와 지역주민들의 저항으로 여당 지자체장들과 국회의원들까지 반대하고 있어 진척이 쉽지 않은 상황이다. 공공분양과 공공임대 사이의 토지임대부 분양주택은 효과적인 주택공급 모델이 될 수 있다.

 

용산 정비창, 서초동 국립외교원, 과천 정부청사 부지 등 8.4 공급 대책에서 언급되었던 국공유지는 공공토지임대 개발 방식을 적용할만한 최적의 입지이다. 네덜란드 동항구 지역과 뉴욕 배터리파크 시티에서 보듯이 국공유지 도심 재개발 방식은 공공토지임대방식의 성공 가능성이 매우 높다. 도심은 꼭 부동산 시세 차익이 아니더라도 교통 편의성, 직장 근접성, 문화공간 접근성, 교육 환경 등 여러모로 우수하기에 입주하려는 사람들이 많기 때문이다.

 

2011년 강남에 공급했던 토지임대부 분양주택이 성공한 이유는 시세 대비 낮은 토지임대료가 있었지만 만약 토지임대료를 낮추지 않았다 하더라도 강남 토지임대부 아파트는 성공했을 가능성이 높다. 강남은 기본적으로 학군수요가 있기에 비싼 임대료를 내더라도 거주하려는 사람들이 있기 때문이다. 강남 아파트 거주가구 50% 이상이 부동산 시세 차익을 전혀 얻을 수 없는 임차인이라는 사실이 이를 반증한다.

 

용산 정비창 부지가 있는 용산구는 자기가 소유한 집에 살고 있는 비율인 자가점유율이 34%(2015년 인구주택총조사 기준)이다. 용산구에 사는 가구 중 66%가 임차인이라는 의미이다. 이들은 부동산 시세 차익이 목적이 아니라 용산의 입지적 편의를 누리기 위해 들어온 가구들이다. 시세 차익은 없지만 본인이 원하는 만큼 살 수 있는 토지임대부 분양주택에 이들이 들어가지 않을 이유가 있을까? 2년마다 전셋값이 오를까 염려하고 집주인 눈치를 보며 못 하나도 제대로 박기 어려운 세입자 처지보다 자신이 원하는 만큼 사용하고 잘 관리한 만큼 건물 가치를 인정받으며 다른 사람에게 매각할 수 있는 토지임대부 분양주택은 충분히 경쟁력이 있다. 서울 도심 국공유지에 공공토지임대방식의 개발 사례들이 곳곳에 생긴다면 뉴욕 배터리파크 시티 및 암스테르담 동항구 지역 개발 사례처럼 전 세계에서 주목받는 대안 개발 모델이 될 수 있다.

 

공공이 토지를 소유하며 토지임대료의 선순환 구조를 만들어내는 공공토지임대 방식의 개발은 오늘을 위한 부동산 정책일 뿐 아니라 언젠가 또다시 불어닥칠 부동산 가격 급등 시기에 다음 세대가 사용할 수 있는 정책 카드이다. 당장 급하다고 황금알 낳는 거위의 배를 가르는 국공유지 분양주택 공급 정책이 아니라 지속적인 황금알을 낳을 수 있도록 거위를 보전하는 공공토지임대 방식과 같은 다양한 정책이 필요한 시기이다.

 

* 암스테르담 동항구 지역 개발 사례는 <세계의 지속가능 도시재생>(국토연구원, 2018) 내 '네덜란드 암스테르담 동항구 재생. 토지공개념에 따른 '포용적 성장' 가능성'(강빛나래)를 참고하였습니다.

 

출처: https://www.pressian.com/pages/articles/2020121013151817196#0DKU 프레시안(http://www.pressian.com)